PCAP y PPT (España): dos pliegos vinculantes
El inglés agrupa un pliego de licitación español en "documentos de licitación". La ley española no. Una contratación pública en España se rige por dos instrumentos separados, aprobados por separado y vinculantes por separado: el PCAP, que establece las reglas jurídicas y comerciales, y el PPT, que define el rendimiento técnico. Saber en cuál de ellos se sitúa una norma le indica quién la redactó, cómo puede modificarse y cómo impugnarla.
Dos documentos, dos funciones
El pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) es el manual administrativo y contractual para un contrato específico. El pliego de prescripciones técnicas particulares (PPT) define lo que debe entregarse y con qué nivel de calidad. Ambos son aprobados por el órgano de contratación correspondiente, ambos antes de la apertura del procedimiento de licitación, y ambos son vinculantes: el art. 122.4 de la Ley 9/2017 (LCSP) establece que los contratos se ajustan al contenido del PCAP, cuyas cláusulas forman parte integrante de los mismos.
Por encima de ellos se hallan los pliegos generales, administrativos (art. 121) y técnicos (art. 123). La palabra "particulares" en ambos nombres significa "para este contrato".
Qué va en el PCAP
El art. 122.2 exige que el PCAP incluya los criterios de solvencia y los criterios de adjudicación; cualquier consideracion social, laboral y medioambiental utilizadas como criterios de solvencia, criterios de adjudicación o condiciones especiales de ejecución; los pactos y condiciones que definen los derechos y obligaciones de las partes; la posición respecto a la cesión del contrato; y la obligación del adjudicatario de observar las condiciones de pago del convenio colectivo sectorial aplicable. Puede especificar si será necesaria la transmisión de derechos de propiedad intelectual o industrial, y debe declarar expresamente la obligación del futuro contratista de cumplir la normativa de protección de datos.
Cuando la ejecución obliga al contratista a tratar datos personales por cuenta de la entidad contratante, el PCAP deberá, además, indicar la finalidad de la transferencia, la obligación de someterse a las normas nacionales y de la UE en materia de protección de datos, la obligación de declarar antes de la formalización dónde estarán los servidores y desde dónde se prestarán los servicios asociados, la obligación de comunicar cambios a esa declaración y la obligación de los licitadores de nombrar a cualquier subcontratista de esos servidores o servicios. Esas obligaciones deben calificarse como esenciales, y su ausencia de los pliegos constituye causa de nulidad absoluta conforme al art. 39.2.h.
El PCAP también puede fijar penalizaciones por ejecución defectuosa y puede convertir características particulares en obligaciones contractuales esenciales (art. 122.3). La aprobación corresponde al órgano de contratación, que podrá adoptar pliegos modelo para categorías de contratos similares (arts. 122.5 y 122.7).
Qué va en el PPT
El art. 124 exige que el órgano de contratación apruebe, antes o simultáneamente con la autorización de gasto y siempre antes de la licitación, los documentos que contienen las prescripciones técnicas que regulan la ejecución y definen sus calidades y sus condiciones sociales y medioambientales.
El reglamento de desarrollo, el Real Decreto 1098/2001, es más concreto: el art. 68.1 exige las características técnicas que deben reunir los bienes o servicios, el precio de cada unidad en que se descompone el presupuesto con el número estimado de unidades y, cuando proceda, los requisitos y características técnicas de las variantes. Para obras exige las características de los materiales, regímenes de ensayos, reglas por unidad de obra, medidas de seguridad y salud, métodos de medición y valoración, y las normas y pruebas de recepción.
Crucialmente, el art. 68.3 de dicho reglamento establece que el PPT en ningún caso contendrá declaraciones o cláusulas que deban figurar en el PCAP. Un PPT que introduzca silenciosamente un requisito de solvencia, una regla de puntuación o una penalización está haciendo algo que el reglamento prohíbe.
La regla que más importa: ambos quedan congelados
Los arts. 122.1 y 124 utilizan la misma fórmula para cada documento. La aprobación debe producirse antes o junto con la autorización de gasto y siempre antes del inicio del procedimiento de licitación. Tras ello, ambos solo podrán modificarse por un error material, fáctico o aritmético. Cualquier otro cambio exige retroacción de actuaciones — el procedimiento se retrotrae.
Por eso un comprador español responde a preguntas embarazosas con aclaraciones en lugar de con modificaciones, y por eso merece la pena examinar un cambio sustantivo avanzado en el procedimiento: si el pliego realmente cambió, los pasos posteriores no deberían haber subsistido.
Qué hacer al respecto
Lea el PCAP antes que el PPT. El PCAP le dice si puede cualificarse, cómo será puntuado, a qué se está obligando y qué se tratará como una obligación esencial por la que puede ser rescindido. El PPT solo le dice qué construir. Los licitadores que invierten ese orden suelen presentar ofertas técnicamente excelentes que fallan en un umbral de solvencia o pierden por un ponderación que nunca modelaron.
Compruebe dónde reside cada requisito. Una condición con apariencia técnica incluida en el PPT que en realidad sea una regla de cualificación o de puntuación contraviene el art. 68.3 del RGLCAP y normalmente es impugnable como cláusula de los pliegos.
Luego vigile el plazo, porque es corto y es una trampa. Conforme al art. 50.1.b, un recurso contra el contenido de los pliegos y demás documentos contractuales deberá interponerse dentro de los 15 días hábiles contados a partir del día siguiente a la publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante, siempre que el anuncio indique cómo acceder a ellos. Y, como regla general, el recurso no será admitido si el recurrente ya había presentado una oferta o una solicitud de participación antes de interponerlo, salvo por motivos de nulidad absoluta. No puede presentar oferta y luego objetar. Decida sobre los pliegos en la primera quincena.
Una salvedad regional: la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2021 declaró que el primer párrafo del art. 122.2 no se ajusta al ordenamiento constitucional de competencias salvo en dos pasajes especificados, por lo que el contenido detallado del PCAP puede regularse de forma diferente por una comunidad autónoma. Lea la normativa regional cuando el comprador sea regional.
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